헌 정 사
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식민통치의 물적 토대 중의 하나이었던 토지문제에 관한 또 하나의 문제는 토지개혁문제였다. 1946년 3월부터 단행된 북한의 토지개혁에 자극받은 남한에서는 토지개혁에 관한 요구가 높아졌고, 미군정 당국도 이를 인식하여 적극적으로 토지개혁 문제에 대처했다. 그러나 대지주의 이해관계를 대변한 한민당과 우익의 토지개혁에 대한 부정적 입장을 외면할 수 없었던 군정으로서는 지주의 저항을 감안하여 과감한 토지개혁을 단행할 수 없었다. 또한 토지개혁의 시기와 방법에 관하여 농민들의 저항도 적지 않았기 때문에 남한의 토지개혁은 결국 ‘농지개혁’으로 축소된 채 정부수립 이후로 미루어지고 말았다.

(1) 최고소작료결정 (법령9호)

1945년 10월 5일 공포된 법령 제9호, “최고 소작료 결정”은 제1조, ‘국가비상사태포고’에서 “현행 계약에 의하여 소작인이 그 전지(田地)에 대하여 지불하는 가혹한 소작료 및 이율과 그 결과로 소작인의 반노예화와 그 생활수단이 군정청의 목적인 수준 하에 재(在)한 이유로 조선에 국가비상사태의 존재를 이에 포고함”을 선포하면서, “군정청의 실시한 수준은 조선인민에게 번영과 안정을 같이하는 수준”이라고 규정했다.

이에 따르면 소작료는 그 수확물 총액의 1/3을 초과하지 못하도록 최고소작료를 법정화하고, 소작인과 지주 간의 현존 계약, 협약, 또는 약속은 그 성질 여하를 불문하고 개정하도록 하며, 정식재판에 의하지 않고는 현존 소작권의 유효기간에 지주가 당해 소작권을 일방적으로 해제·취소하지 못하도록 규정했다. ^註01

이러한 미군정의 조치는 소작료 거부운동 등 당시 농촌의 혁명적 분위기를 완화시키기 위해 취해진 것이고 지역에 따라 제대로 실시되지 않기도 했지만, 어쨌든 지주들의 일정한 양보를 강제함으로써 장차 단행될 농지개혁의 전주곡 역할을 한 셈이었다. 즉 일단 지주제를 인정한 틀 내에서나마 농민들의 급진화를 막기 위해서 지주세력의 약화를 용인할 수밖에 없었던 것이다.

(2) 미곡수집령 (법령45호)

해방 직후 남한의 식량 사정은 해외동포의 귀환과 월남동포의 증대 및 일제하에서 억제되었던 소비수요의 폭발이라는 수요측 요인과 생산부진과 같은 공급측 요인으로 인해 크게 악화되었다. 이런 상황에서 미군정은 초기에 미곡의 자유거래를 용인하였으나, 그 부작용 때문에 다시 식량공출제로 복귀할 수밖에 없었다.

남한 인구는 해방 전에 비해 대략 230만 명 즉 13% 이상이 증대하였다. 또한 0.77석까지 증대되었던 1인당 미곡소비량이 제2차 세계대전 말기에는 0.558석으로 하락하였는데, 이렇게 강제로 위축되었던 미곡소비가 해방을 맞이하여 다시 회복됨으로써 수급 사정을 악화시킨 것이다.

그런데 미곡생산은 1942～1944년 평균이 1,372만 석이었는데 반해 1945년엔 1,284만 석, 1946년엔 1,205만 석으로 크게 부진하였다. 하곡(보리) 생산도 해방 전 3년간의 절반 수준에도 미치지 못하였다. 이러한 부진 실태는 해방 후의 통계 미비로 인한 착오 탓도 있을 수 있으나, 비료 부족 등이 영향을 미친 것으로 지적되고 있다. 그리고 이와 같은 식량 부족을 메우기 위해 미군정은 1946년 5월부터 밀가루 등의 구호양곡을 도입하였다.

한편 미군정은 진주 초기에 한국의 식량수급 구조에 대한 인식 부족으로 커다란 혼선을 빚었다. 즉 미군정은 일제하의 식량공출에 시달려 온 농민을 배려하고 시장메커니즘을 통해 식량문제를 해결한다는 차원에서 1945년 10월 5일 소작료 3․1제를 공포함과 더불어 미곡의 자유거래를 제한하던 일체의 법령을 폐지하였다. 다만 갑작스런 미가 폭락을 방지하기 위해 최저가격을 설정했던 것이다.

그러나 미군정의 예상과는 정반대로 미가는 계속 폭등하고 시장질서는 혼란에 빠졌다. 그리하여 최저가격제는 무용지물이 되고 미군정은 식량자유화 이후 2주 만에 식량통제의 실시를 거론하였고, 12월에 들어서 미곡의 최고가격을 지정하였다. 하지만 최고가격의 비현실성으로 인해 오히려 미곡의 시장 출하가 부진해지고 매점매석이 성행하는 결과가 초래되었다. 이에 따라 노동자와 도시 소시민 등은 극심한 식량난을 겪게 되었다.

물자부족 상황과 지주－소작인의 전근대적 관계가 시장원리의 작동을 저해하고 있음을 깨닫지 못하여 이와 같은 미군정의 정책오류가 초래되었던 것이다. 그리하여 미군정은 마침내 1946년 1월 〈미곡수집령〉을 공포하여 미곡자유시장을 폐지하고, 1945년산 미곡에 대한 수집과 배급정책을 실시하기 시작했다. 또 이를 뒷받침하는 물리력 발동을 위해 1946년 5월에 〈경제통제령〉을 제정했다. 이러한 식량공출제는 그 내용상의 부분적 변경은 있었으나 1950년 5월의 〈양곡관리법〉제정까지 지속된 제도였다.

(3) 신한공사의 창립 (법령52호)

미군정은 1945년 10월 6일 일제하의 동양척식회사를 신한공사(The New Korea Company)로 개명하여 미군정 관할 하에 두고, 이후 일본인 소유농지 모두의 관리권을 신한공사에 넘겼다. 이리하여 신한공사는 남한 전체 경지면적의 12.3%(논의 경우는 16.7%, 밭의 경우는 6.5%)를 소유하고 그 소작농은 전체 농가호수의 27.1%에 이르게 되었다.

미군정이 이처럼 신한공사를 창설하고 일본인 소유농지를 직접 관할한 것은 해방 후 밑으로부터 전개된 일본인 농지 접수와 일본인 지주에 대한 소작료 불납운동을 부정하는 것이었다. 그리고 이를 통해 미군정은 좌익운동을 억압했음은 물론이고 남한농민에 대한 지배력을 확보할 수 있었다.

즉 3,000명 가까운 정식직원뿐만 아니라 그보다 많은 촌락유지로 구성된 농감(農監)이 신한공사를 위해 각 지역에서 활동하였던 것이다. 또 신한공사 소속 농가의 비중은 경지의 두 배 이상이고, 이들이 경작하는 면적은 신한공사 소유지 이외의 다른 지주소유지나 자작지도 포함하여 남한 전체의 27.7%였기 때문에, 이들에 대한 장악은 전체 농촌·농민 장악의 핵심고리였던 셈이다. ^註02

(4) 대외무역규칙 (법령82호)

1946년 5월 17일 제정된 미군정 법령 제82호, “대외무역 규칙”은 1946년 1월 3일 법령 제39호에 의해 군정청이 대외무역의 통제와 허가를 수행함에 있어서, 이 목적을 성취하기 위해 조선정부 상무부 상무국을 대외무역 통제와 허가 수행의 대행기관으로 지정하고 이에 관한을 부여하기 위한 법령이었다.

이에 따르면 상무국은 대외통상협정 및 수출입 계획과 제 정책에 관해 외무처 및 경제위원회와 연락하며, 조선군정청이 승인한 대외통상협정과 수출입 계획의 범위 내에서 외국 무역에 종사하는 개인 혹은 상사를 통제 또는 허가하기 위해 필요한 규정을 작성 또는 실시하도록 했다. 또한 조선군정장관의 승인에 의해 개인 자본으로 경리할 수 없는 외국 통상 거래를 수행하기 위해 분여한 자금을 사용해야 했다.

(5) 외국과의 교역통제 (법령93호)

1946년 7월 4일 제정된 미군정 법령 제93호, “외국과의 교역 통제”는 전문 9항목으로 구성되어 있으며 구체적인 무역 정책을 제시했다. 특히 제1조에서는 대외무역은 전부 미군정청의 통제 하에 둠과 동시에 허가 없는 일체의 동산 및 부동산은 물론이고 채권의 대외거래도 제한하기로 했으며, 제2조에서는 한국에서 개인 또는 정부 및 그 대행기관으로 대외적인 채권, 채무 그리고 기타 재산의 소유 혹은 관리에 대한 보고를 의무화하였다. 결국 미군정기 무역은 국내 경제의 안정을 기하기 위한 통제무역 정책 하에서 이루어졌음을 확인할 수 있는데, 초기에는 종래 일본인 재산의 접수 및 관리라고 하는 초기 점령정책의 일환으로서만 실시되었으나, 후기에는 악성 인플레의 억제라고 하는 국내경제 안정을 위한 적극적 통제무역 정책으로 전환되었다.

(6) 추곡수집령 (법령212호)

1948년 7월 29일 공포된 남조선과도정부법령 제212호, ‘추곡수집령’은 1948년부터 1949년까지 추곡수집에 관해 규정함을 목적으로 탄생했다. 이에 따라 전년도에는 추곡으로 수집하지 않았던 콩(대두), 팥(소두), 조, 수수, 옥수수, 메밀 등 잡곡이 추곡과 함께 수집되게 되었고, 원래 중앙식량행정처의 권한이었던 도정(搗精), 운반, 가공도 그 일부가 도지사의 권한으로 옮겨가게 되었다. ^註03 정부 수립 후 이승만 대통령은 시정방침 연설에서 추곡수집령을 발동한 것은 임시적 조치이고 만일 국회에서 정당한 법안을 통과시키면 이 법안을 실시하도록 하고, 추곡수집령은 취소할 용의가 있다고 선언했으나, “미곡 공출을 하지 않는다고 해놓고 군정법령으로 강제공출을 실시한다는 것은 농민을 기만하는 것”이라는 비판에 직면했다. ^註04

(7) 하곡수집 (남조선과도정부법률2호)

일제 말기의 식량관리제도를 다시 계승한 미군정기의 식량공출제는 그 첫 시행년도인 1946년 미곡년도(1945년 11월～1946년 10월 말)에는 그다지 성과를 거두지 못하였다. 즉 군정당국은 총 예상생산량을 1,285만 석으로 잡고 이 중 551만 석을 공출한다는 목표를 세웠으나 실제로는 68만 석 정도밖에 수집하지 못했다. 이는 전체 생산량의 5.3%, 목표량의 12%에 지나지 않았던 것이다.

이처럼 미곡공출 실적이 저조했던 데에는 여러 가지 이유가 있다. 우선 한국의 식량수급 사정에 어두웠던 군정당국이 뒤늦게 식량공출에 착수했던 점을 지적할 수 있을 것이다. 그리고 일제의 공출기구 활용에 따른 농민들의 거부감, 시장가격에 훨씬 못 미치는 공정가격에 의한 매입과 보상 물자의 결핍, 미곡 운송수단의 부족, 지주와 모리배에 의한 미곡의 암거래도 공출 실패의 주요 요인들이었다.

아울러 미곡공출을 체계적으로 통괄할 중앙행정기구의 부재도 큰 영향을 미쳤다. 미군정의 판단에 따르면 지방 말단에서 해방 직후 활발하게 성장한 여러 민중적 조직들로 인해 미군정의 권력 행사가 일정한 제약을 받았고, 이것 역시 식량공출에 부정적 영향을 미쳤다고 한다.

한편 이러한 1945년산 미곡수집 실패를 만회하기 위해 미군정은 식량관리 기구를 정비하여 1946년 5월 중앙식량행정처를 신설하고, 〈경제통제령〉을 제정하여 경제 전반에 걸쳐 종합적인 통제체제를 구축하였다. 그리하여 미군정은 미곡수집의 부진으로 인한 식량수급 악화를 타개하기 위해 1946년산 하곡을 수집하였다.

원래 하곡공출은 일제하에서도 실시되지 않았던 것으로 하곡은 소작인의 몫이 되는 것이 관례였다. 따라서 하곡공출은 농민의 강력한 저항에 봉착하지 않을 수 없었다. 이런 상황에서 1946년의 하곡 예상수확량 496만 석의 약 25%인 129만 석을 수집 목표로 설정하였으나, 실제 수집량은 62만 석 미만으로 목표의 절반 정도에 지나지 않았던 것이다.

그런데 1946년 미곡수집부터는 사정이 크게 달라졌다. 당국은 1946년 8～9월에 〈중앙식량규칙〉 제2호와 제3호를 제정하여 공출 농가를 자작농과 소작농으로 분리하고 소작농의 소작료를 전량 공출할 수 있도록 노력하였다. 이리하여 지주도 비농가와 동일하게 배급을 받아 생활하도록 하였다. 즉 지주도 소작료를 직접 소작농으로부터 현물로 수취하는 것이 아니라 공출대금을 공정미가를 기준으로 지불받았던 것이다.

이 결과 1946년 미곡에 대해선 예상수확고 약 1,200만 석의 1/3인 429.5만 석을 목표량으로 설정하고 수집에 착수하여 목표량의 82.9%인 356.2만 석이 수집되었다. 또 1947년 하곡의 경우엔 목표량의 97.9%를 수집하였고, 1947년 미곡수집에서는 목표량의 97.1%가 달성되었다. ^註05

(8) 미곡수집법 (남조선과도정부법률6호)

1947년 9월 27일 제정된 군정법령 제6호, ‘미곡 수집법’은 “정부가 국민 식량을 확보하고 비농가에게 배급하기 위하여 미곡을 수집함을 목적으로 했다. 특히 제2조에서는 미곡을 정부에 출하할 의무가 있는 주체를 분류했는데 ① 지주 (단, 소작농가는 지주를 대리하여 소작료를 정부에 출하할 의무가 있음), ② 미곡 경작 면적 3단보를 초과한 자작 농가, ③ 미곡 경작 면적 5단보를 초과 한 소작농가. 단, 자작 겸 소작농가에게는 전호 및 본 호의 비율(5分之 3)에 의하여 그 소작 면적을 환산 결정함. ④ 제 2, 3 양호에 규정한 표준 이하의 면적을 경작하는 자로서 자가용 식량, 종자를 제외하고 여유 수량이 있는 농가, ⑤ 신한공사 등이 그 대상이었다.

농가에 대한 미곡 수집량의 할당은 읍, 면장이 읍, 면 및 각 리 미곡수집대책위원회의 의견을 듣고 이를 행하도록 했다. 미곡수집대책위원회는 지주, 자작농, 소작농 급 대농장의 대표자, 독농가, 지방 사정 정통자로 이를 조직하며 정원은 읍, 면에서는 15인 이내, 리에서는 10인 이내로 하도록 했다.