헌 정 사
자료DB

○專門委員(權承烈) … 張洪琰議員으로부터 第百二條에 「憲法 施行時에 在職하고 있는 公務員」이라고 했는데 公務員은 누구를 指稱하며 어데가 있는가 百二條에는 『이 憲法 施行時에 在職하고 있는 公務員은 이 憲法에 依하여 選擧 또는 任命된 者가 그 職務를 繼承할 때까지 繼續하여 職務를 行한다』 이 問題는 至極히 이상한 問題 올시다 이 憲法이 實施되는 그 瞬間은 우리는 統治權을 우리의 손으로 行使하여야 하고 公務員이 全部 우리의 公務員이 되어야 할 것이다 그러나 三八線으로 南北이 갈러지고 美 蘇 兩軍에게 占領되고 있읍니다 그래서 그 아래에서 일하는 사람들은 美 蘇 兩軍의 軍政 協力者로 되어 있을 것입니다 그러나 軍政 協力者도 國民을 爲해서 일하는 것이 있기는 있지마는 이것은 法律的으로 어떻게 해야 되겠느냐 即 말하자면 美軍政이 撤收하고 蘇軍政이 撤廢하여 그 瞬間에 行政權이 發動되겠는데 그 期間에 憲法은 公布해야 되겠는데 撤兵은 안 되고 그동안에는 어떻게 해야 되겠느냐 그렇지 않어도 憲法이 實施되지 않었으니까 거기에 依해서 公務員이 包含도 된다는 것을 豫想하지 않으면 안 됩니다 豫想하는 意味下에서 不合理하나마 그동안에 憲法에 依한 公務員이 나올 때까지 일을 繼續해 준다는 命令을 내린다는 그 意味下에서 이 條文이 되어 있는 것입니다

권승열/헌법안 제1독회, 공무원, 미군정

제25차 회의에서 국민의 의무까지 다룬 뒤에 곧바로 정치제도에 관한 규정의 토의로 넘어가면서, 이승만 의장은 양원제를 규정하자는 수정안에 대해 ‘이 문제에 대한 토의로 시일을 지연하는 것은 정부수립에 동의하지 않는 것으로 간주된다’는 취지로 토론제의를 생략하고 단원제·양원제에 택일을 곧바로 표결한 결과 단원제가 가결되었고(#148) 이후 회의는 빠른 속도로 초안을 추인하는 양상으로 진행되었다.

정치제도 부문에서 가장 주요하게 논의된 사항은, 국무총리의 임명을 국회가 승인하도록 하고 그러한 국무총리에게 내각에 해당하는 국무원의 구성에 대한 일정한 독자적 권한을 부여함으로써―이미 대통령중심제를 원칙적으로 채택한 범위 내에서나마―의원내각제적 요소를 가미(하여 대통령을 견제)할지의 여부였다. 본래 유진오의 주도로 작성되었던 초안은 제헌헌법 제69조 제1,2항에 해당하는 부분을 “① 국무총리는 대통령이 임명하고 국회의 승인을 받어야 한다. ② 국무위원은 국무총리 임명에 대한 국회의 승인이 있은 후 국무총리의 提薦으로 대통령이 임명한다”고 규정하였었다. 그러나 기초위원회에서 여기에서 의원내각제적 요소를 없애 “① 국무총리와 국무위원은 대통령이 임면한다”는 내용으로 수정하여 국회에 제출했던 것인데, 국회 본회의에서 (i) 국무총리의 임명에 국회의 승인을 얻도록 하고(총선거로 새 국회가 개회되었을 때에는 재차 승인을 얻도록 함), (ii) 국무위원을 국무총리가 제천한 자 중에서 대통령이 임명하도록 함으로써 유진오의 원안을 되살리고자 시도한 것이다. 이 중 전자에 대하여는 반론이 없었으나, 후자에 대하여는 대통령의 국무위원 임명권을 몰각할 뿐 아니라 도리어 ‘정치적 책임 없는 국무총리가 주도하는 의원내각제’가 된다는 반론이 대두하였고, 결국 전자만을 내용으로 한 수정안이 가결되었다.

그밖에 국회에서의 대통령 간접선거 결과 2차 투표에서도 출석의원 2/3 이상의 득표자가 없는 경우의 결선방식을 규정한 제53조 제2항 후단에 관하여 초안은 이를 “全 투표의 과반수 득표자를 당선자로 한다”고 규정했던 데 대해, 김봉조가 ‘그리할 경우 두세 사람의 결속만으로도 대통령·부통령의 선출을 불가능하게 할 수 있다’는 취지에서 이를 결선투표에서의 “(단순)다수 득표자”로 규정하자는 수정안을 제기하여 가결되었다(#155). 또한 대통령이 국회를 통하지 않고 직접 법률의 효력을 갖는 긴급명령이나 긴급재정처분을 발할 수 있도록 하는 사유(제57조)를 초안이 “전시 또는 비상사태”로 규정한 것은 나치 독일의 예에 비추어 광범위하게 국민의 권리를 침해할 우려가 있으므로 ‘비상사태’를 보다 한정된 사유로 열거해야 한다는 동의(진헌식 외 44명)가 가결되었다(#157).

한편 제55조(대통령·부통령의 임기와 보궐절차) 제2항에 관하여 초안이 “부통령은 대통령 재임중 재임한다”고 규정하였는데, 이에 대해 대통령이 탄핵·해임·사망으로 임기중 퇴임하는 경우에 대통령과 똑같이 선거된 부통령이 그러한 대통령과 함께 퇴임해야 한다는 것은 부당하다는 이유에서 이 항을 삭제하다는 수정안이 제기되었으나(김영동 외 13인) 국회가 양자를 동시에 선거하는 것이 타당하다는 이유로 부결되었다. 이 조항은 1954년 헌법에서 삭제되고 부통령이 잔임기간 동안 대통령직을 승계하도록 개정됨으로써, 1956년 정·부통령선거 이후 고령의 이승만 대통령이 사망할 경우 장면 부통령이 직을 승계하게 될 상황을 초래하였다(#156). 또한 대법원장·대법관을 대통령이 임명(국회 승인 필요)하도록 하지 말고 “법률에 의하야 선정된 자를 대통령이 (반드시) 임명”하도록 함으로써 3권분립을 기하자는 수정안도 제기되었으나(강욱중 외 11인) 그러한 법률상의 선정방식도 불분명할뿐더러 헌법위원회가 설치되므로 대통령이 미국 루즈벨트 대통령이 법관임명법(Court Packing Act)의 입법을 추진했던 경우와 같이 사법부 장악을 시도할 유인도 없다는 반론에 부딪쳐 부결되었다(#159).

재정제도를 규정한 제7장에서는 ① 정부가 매 회계연도의 예산안을 편성하여 국회의 의결을 얻기만 하면 되도록 규정한 초안 조항(제91조에 해당)에 더해, 정부로 하여금 이를 “국회의 정기회 개회 초에” 국회에 제출하도록 함으로써 국회가 충분한 심의를 할 수 있도록 하자는 동의(진헌식 외 44인)가 가결되었고(#164), ② 또한 차기 회계연도가 개시될 때까지 국회에서 예산이 의결되지 않은 경우에 정부가 자동적으로 전년도의 예산을 실행할 수 있도록 한 데 대해, (i) 국회가 차기 회계연도가 개시될 때까지 예산(안)을 의결해야 하도록 의무화함과 동시에 (ii) 부득이한 사유로 인해 그러한 의결이 이루어지지 못한 때에는 국회가 1개월 내에 가예산을 별도로 의결해야만 정부가 이를 실행할 수 있도록 함으로써 국회의 예산통제권을 강화하는 동의(진헌식 외 44인) 또한 가결되었다(#165).