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No. 5954

PROBABLE CONSTITUTIONAL EFFECTS OF THE COMPROMISE CONSTITUTIONAL AMENDMENT ADOPTED IN THE REPUBLIC OF KOREA

Date: July 21, 1952

Final analysis of the material contained in this report was concluded on July 21, 1952 by the Division of Research for Far East.

This report is distributed by OIR/IDR, telephone extension 4148 or 4149. When it has outlived its usefulness please return to OIR/IDR, Room 101, SA-1.

The Constitutional amendment adopted by the Korean National Assembly on July 4 as a "compromise" solution to the Republic's internal political strife will probably weaken the constitutional system of the Republic of Korea.

Those aspects of the amendment advocated by Rhee-popular election of the President, and a bicameral legislature--will serve to strengthen the already predominant position of the President.

The points of the amendment advocated by the Assembly Opposition-- control by the Prime Minister over Presidential appointments, and general accountability of the Cabinet to the Assembly -- will impair the continuity of governmental policy and administration.

The amendment as a whole, and the constitution as amended are fraught with ambiguities and inconsistencies with regard to the functions and relationships of the Prime Minister, President, and the Cabinet. These ambiguities will tend to work to the advantage of the President in maintaining predominance in the government.

Unless Rhee resorts to authoritarian measures to stifle opposition in the Assembly, these constitutional changes will probably be a source of increased conflict within the government.

The four principal features of the compromise constitutional amendment effected in the Republic of Korea on July 4 consist of two changes urged by President Rhee (points 1 and 2 below), and two changes urged by his opposition in the Assembly (points 3 and 4)

1) The president, and vice president, are to be elected directly by the people rather than by the Assembly.

2) An elective upper house is to be established to share the powers of the present legislature in a bicameral National Assembly.

3) The president is to appoint cabinet members on the recommendation of the Prime minister rather than on his own prerogatives.

4) The cabinet is to be made responsible in large measure to the legislature, rather than merely to the president. The cabinet may be forced to resign by no-confidence resolutions passed by two-thirds vote of the legislature or, after the cabinet has been in office one year, by simple majority vote.

The compromise or combined constitutional amendment formula was shaped by Prime Minister Chang T'aeksang in early June 1952, and was the basis for his compromise efforts during the week beginning June 14. After the pro-Rhee elements in the Assembly on June 23 extended Rhee's term in office indefinitely, little was heard of the combined amendment until it suddenly came to the fore on July 3. It was approved on the following day although a 30 day waiting period as required by the constitution was not observed. ^註01

The concept of combining the president's and opposition's proposed constitutional amendments had one precedent. In December 1951, President Rhee had indicated in urging his own amendment that he had no objection to the Assembly's enacting the opposition's as well. This suggestion was ignored at the time.

Separately, however, the two halves of the amendment have a history dating back to the formation of the Republic of Korea. The hard core of conservative opposition to Rhee dominated the drafting of the constitution in 1948. The opposition wanted to copy the parliamentary systems of Western Europe which they believed would have afforded them the greatest opportunity to control the government. On the other hand, Rhee, enjoying a singularly strong personal position in South Korean politics, demanded that the principle of separation of powers, and of a strong presidential system like that of the US, be instituted. He won his point under threat of boycotting the government. The constitution promulgated in 1948 contained some parliamentary features, but the relationship among branches of government was based on the concept of separation of powers. In practice the president of the ROK enjoyed powers relatively greater than those of the President of the US.

This basic constitutional issue persisted in the following years as a main theme of the power struggle between President Rhee and his opposition. The opposition made strong efforts to establish a parliamentary system of government through constitutional amendment in early 1950, but was defeated. Rhee raised his proposals for direct popular election of the president and for a bicameral legislature as an obvious counter-proposal and as a means to further increase presidential power. The opposition's efforts in the fall of 1951 to increase parliamentary elements in government through organic legislation were defeated by presidential veto. The president's demands were incorporated formally in a proposed amendment in late 1951, but were roundly defeated in the Assembly in January 1952. In April and May the amendments were reintroduced in the assembly but no action was taken oh them separately.

A. Effects Of The Changes Sponsored By Rhee

Popular election of the President and a bicameral legislature will in practical effect tend to increase the President's already predominant position in the government. Popular election will give the President a claim to a popular mandate, and deprive the Assembly of its only ultimate check upon the presidency. It will also facilitate an incumbent's continuance in office: the general populace, poorly informed on national issues and lacking that personal knowledge of candidates that they have in local and Assembly elections, will be easily controlled by the quasi-official mass organizations. By contrast, under the former system of Assembly election of the president, the latter was less able to assure reelection, as demonstrated by the recent behavior of the Assembly.

The new amendment will provide the Vice-President with greater opportunity for winning a popular election in the event of the death or incapacity of the President. Under the terms of article 52 of the Constitution (which remains unchanged) the Vice President temporarily assumes the duties of a dead or incapacitated President until a new President can be elected. Once wielding Presidential powers, the Vice President would be in a position to manipulate the popular election machinery to assure his election.

The establishment of a bicameral legislature will probably enhance the extreme factionalism that has troubled the unicameral Assembly. Moreover, conflict between the two houses will weaken the legislative branch relative to the executive.

B. Effects Of The Changes Sponsored By The Opposition Amendments

In general, the adoption of the constitutional proposals sponsored by the opposition will enhance the Assembly's power to check the executive branch of government. Control by the Prime Minister over appointments of executive officials, will in effect vest executive power in the State Council or cabinet, headed by the Prime Minister. The cabinet in turn, would be responsible to the Assembly. However, the new powers vested in the Assembly are qualified:

1. A two-thirds majority of the Assembly is required to overthrow a cabinet that has been in office less than a year.

2. Appointive powers still reside in the President even though they are to be exercised only upon the recommendation of the Prime Minister.

Since no single group has long held a majority position in the Assembly, and majority coalitions have generally been informal and transient, the establishment of a parliamentary relationship between cabinet and Assembly will probably have an adverse effect on the effectiveness and continuity of the administration.

C. Effects Of The Joint Constitutional Amendment

If opposition to Rhee continues to any appreciable degree within the Assembly the joint amendment will tend to strongly aggravate internal governmental conflict. The two halves of the amendment are based on contradictory concepts of relationships among the branches of government. Moreover, the amended constitution and the amendment itself are fraught with inconsistencies and ambiguities concerning the relationship and powers of the President, Prime Minister, and National Assembly.

Existing presidential prerogatives -- such as leadership of the executive branch and power to issue administrative orders, conduct of foreign relations, and command of the military forces, veto power over legislation and appointive and amnesty powers -- are not affected directly by the amendment. Whether the President will continue to exercise these prerogatives fully or will treat them hereafter as merely nominal prerogatives depends upon whether the President or the Assembly has predominant control over the Prime Minister and the cabinet. Article 66 of the Constitution, unaffected by the amendment, requires that the President's actions on state affairs must have the countersignature of the Prime Minister and minister concerned.

The amendment provides for Assembly approval of the President's appointment of the Prime Minister, and also for Assembly approval of the cabinet as a whole in the form of confidence or no-confidence votes. As for the appointment and removal of individual cabinet members, however, amended article 69 of the Constitution states that the president "shall appoint or discharge the State Council (cabinet) members with the concurrence of the Prime Minister." Amended article 73 on the other hand states that the "heads of Ministries of the Executive branch and members of the State Council shall be appointed by the President in accordance with the recommendations of the Prime Minister." The amendment does not indicate whether removal of an individual or several ministers constitutes a change in cabinet. Neither does it proscribe arbitrary removal of the Prime Minister by the President. Constitutional provisions making the President a member and presiding officer in the State Council, and giving him the right to vote in its sessions and to break a tie vote, are not affected by the amendment. Finally, the provision remains in article 73 that "the Prime Minister shall, under the orders of the President, control and supervise the heads of the departments."

These ambiguities will tend to aggravate conflict between executive and legislative branches, with the conflict revolving around constitutional and organic issues. On the whole the ambiguities in the amendment will tend to work to the advantage of the President. Having won general victory in his recent conflict with the Assembly, Rhee will be slow to give up powers he has held heretofore. ^註02 If the President is reelected by popular vote, as seems likely, and an upper house is created in the Assembly, the President will be in an even better position to retain his extensive powers.

OIR REPORT NO. 5954 PROBABLE CONSTITUTIONAL EFFECTS OF THE COMPROMISE CONSTITUTIONAL AMENDMENT ADOPTED IN THE REPUBLIC OF KOREA (JULY 21 1952)

1952년 7월 21일

이 보고서에 반영된 사료들에 대한 최종분석은 1952년 7월 21일, 극동조사국에 의해 완료되었다.

이 보고서는 OIR/IDR(내선번호 4148 또는 4149)이 배포하는 것이다. 유용성을 확인한 후에는 OIR/IDR(101호, SA-1)로 반납해줄 것을 요청한다.

한국 국내 정치투쟁의 “타협”안으로서 7월 4일 한국국회에서 채택된 헌법 개정안은 아마도 한국의 헌정체제를 약화시킬 것이다.

이승만이 옹호한 대통령직선제와 국회 양원제 개정안은 이미 독보적이었던 대통령의 지위를 더 강화할 것이다.

국회 반대파가 옹호한 개정안의 포인트, 즉 대통령의 국무위원 임면에 대한 국무총리 제청권과 의원내각제(내각책임제)는 정부 정책과 행정의 연속성을 저해할 것이다.

전체적으로 개정안의 내용과 그에 따라 개정된 헌법은 국무총리. 대통령 그리고 내각의 직능과 관계 면에서 모호함과 모순투성이다. 이러한 모호함은 정부 내에서 독보적인 지위를 유지하는 대통령에게 유리하게 작용할 공산이 크다.

이승만이 국회 반대파들을 억제하기 위해 권위주의적 수단에 기대지 않을 경우, 이 같은 헌정상의 변화는 아마도 정부 내 갈등을 고조시키는 재료가 될 것이다.

7월 4일자로 발효된 타협적인 헌법 개정안의 네 가지 주요 특징들은 이승만 대통령이 주장한 두 가지 변경사항(아래의 1~2항)과 국회의 이승만 반대파들이 주장한 두 가지 변경사항(3~4항)으로 이뤄졌다.

1) 대통령과 부통령은 국회가 아닌 국민들이 직접 선출한다.

2) 현 입법부의 권력을 나눠 양원제 하 상원을 구성한다.

3) 대통령은 그 자신의 특권에 의해서가 아닌 국무총리 제청에 따라 국무위원들을 임명한다.

4) 내각은 대통령보다 입법부에 더 큰 책임을 진다. 내각은 입법부에서 2/3 이상으로 불신임 결의안을 통과시켰을 때, 또는 내각이 구성된 지 1년 후부터는 과반수만으로도 사직해야 한다.

대통령과 국회가 타협한 또는 양측의 요구사항을 결합한 헌법 개정안은 1952년 6월 초 장택상 국무총리에 의해 다듬어졌다. 그는 이 안을 들고 6월 14일부터 시작된 주간, 양측의 타협을 이끌어내려 노력했다. 6월 23일, 국회 내 친(親)이승만파가 이승만의 임기를 무기한 연장한 후[역주 : 1952년 6월 23일 대통령 임기만료에 관한 결의안이 국회에서 가결되었다. 그 내용은 국회가 헌법 제 56조에 의한 대통령의 선거를 시행치 못할 경우에는 차기 대통령이 취임할 때까지 현 대통령이 대통령의 직무를 집행하게끔 하는 것이었다. 국회사무처, 2000, 위의 책 p.54.]로는 7월 3일, 헌법 개정안이 갑자기 표면화하기 전까지 관련 소식은 거의 들리지 않았다. 개정안은 그 다음 날 국회에서 승인되었다. 절차상으로는 비록 개정안 표결 전 30일의 공시기간이 필요했지만 지켜지지 않았다. ^註01

대통령과 반대파가 각기 제출한 헌법 개정안을 결합한다는 발상은 한 가지 선례가 있다. 1951년 12월 이승만 대통령은 자신의 개정안 처리를 촉구하면서 국회가 반대파들을 포함해 개정안을 만드는 데 반대하지 않는다는 뜻을 표했었다. 당시 이 제안은 묵살되었다.

그러나 개별적으로 보면 개정안의 절반은 대한민국이 형성될 당시까지 거슬러 올라가는 역사를 갖고 있다. 1948년 당시 반(反)이승만 보수 강경파가 헌법 기초과정을 주도했다. 반대파는 국회에 더 강력한 정부 통제권한을 부여할 것이라고 생각한 서유럽의 의회시스템을 모방하길 원했다. 다른 한편 이승만은 한국정치에서 유일하게 강력한 개인적 위상을 즐기면서 권력분산의 원칙, 그리고 미국과 같은 강력한 대통령제를 만들 것을 요구했다. 그는 정부를 보이콧하겠다고 협박한 끝에 그의 요구사항을 관철시켰다. 1948년 공포된 헌법은 일부 의회제적인 성격을 포함하였지만, 정부조직 간의 관계는 권력분산의 원칙에 기초를 두었다. 실제로 한국의 대통령은 미국 대통령보다 상대적으로 더 강한 권력을 행사했다.

이처럼 기본적인 헌정상의 문제는 이승만 대통령과 그의 반대파간 권력 투쟁의 중요한 주제로서 다음 해까지 이어졌다. 반대파들은 1950년 초 헌법 개정을 통해 의원내각제를 확립하고자 열렬히 노력했지만 실패했다. 이승만은 대통령직선제, 그리고 명백히 보복의 차원이자 대통령 권한을 더 강화시키기 위한 수단으로서 상하양원제라는 제안을 꺼내들었다. 반대파는 1951년 가을, 정부조직 관련 입법을 통해 의원내각제 요소를 증가시키고자 했으나 이승만의 거부로 실패했다. 대통령의 요구사항은 1951년 말에 제출된 개정안에 공식적으로 반영되었다. 그러나 그것은 1952년 1월, 국회에서 압도적으로 거부(부결)되었다. 4월과 5월에 개정안이 다시 국회에 제출되었지만 그와 관련해 어떤 대응도 없었다.

대통령직선제와 상하양원제는 정부 내에서 이미 독보적인 대통령의 지위를 더 강화하는 데 실질적인 영향을 미칠 것이다. 직접선거는 대통령에게 대중의 위임을 받았다는 명분을 줄 것이며, 국회가 대통령을 견제할 수 있는 유일하고 궁극적인 권한을 그로부터 박탈할 것이다. 그것은 또한 현직 대통령의 재집권을 촉진할 것이다. 일반 대중들은 총선거나 지방선거 시 후보자들의 신상에 대한 정보나 국가적 이슈에 어둡기 때문에 반(半)관제단체들에 의해 쉽게 조종당할 수 있기 때문이다. 반대로 국회가 대통령을 선출하는 기존 시스템에서는 최근 국회의 태도에서도 드러나듯, 대통령의 재당선을 보장 받기가 더 어렵다.

새로운 개정안은 대통령의 사망 또는 유고로 인한 역할 수행 불능 시 부통령에게 직접선거에서 승리할 높은 가능성을 부여한다. 변경사항 없는 헌법 제52조에서 대통령의 사망 또는 유고 시 부통령은 새로운 대통령이 선출될 때까지 일시적으로 대통령의 의무를 대행한다. 일단 대통령으로서의 권력을 행사하면 부통령은 자신의 당선을 보장하도록 선거기구를 조종할 위치에 서게 될 것이다.

상하양원제의 수립은 아마도 단원제 국회가 야기했던 극단적인 파벌주의를 더욱 심화시킬 것이다. 더하여 상하 양원 간의 갈등은 행정부와 비교해 상대적으로 입법부의 약화를 초래할 것이다.

일반적으로 볼 때, 반대파가 지지한 헌법 개정안의 채택은 국회의 정부 행정부처 감시 권한을 증진시킬 것이다. 국무총리의 국무위원 제청권은 국무총리를 수장으로 하는 국무위원회나 내각에서 국무총리의 실행력을 높일 것이다. 반대로 내각은 국회에 책임을 지게 된다. 한편 새롭게 국회에 부여된 권한들은 다음과 같다.

1. 국회 2/3 득표로 구성된 지 1년 미만의 내각을 개조시킬 수 있다.

2. (국무위원) 임면권은 대통령이 갖고 있지만 그것은 국무총리의 제청이 있을 때에만 행사될 수 있다.

국회에서 하나의 단일 그룹이 오랫동안 다수를 점한 적이 없고, 메이저 연합은 대개 비공식적이고 일시적이었다. 때문에 내각과 국회간 의원내각제적 관계의 수립은 행정의 효율성과 지속성이라는 측면에서 불리하게 작용할 것이다.

만일 국회에서 이승만에 대한 반대가 상당한 정도로 계속된다면, 양자가 참여한 합동 개정안은 국내적으로 정권 갈등을 더욱 악화시킬 것이다. 개정안의 각 절반은 정부부처 관계에 대 한 모순된 개념에 기초하고 있다. 더구나 개정된 헌법과 개정안 그 자체는 대통령과 국무총리, 그리고 국회의 상호 관계와 권력 면에서 모호함과 모순투성이다.

행정부 수장, 행정명령 발령권한, 대외관계 수행, 군 지휘권, 입법부에 대한 거부권, 임명 및 사면권과 같은 현행 대통령의 특권은 개정안의 직접적인 영향을 받지 않는다. 대통령이 계속해서 이러한 특권을 전적으로 사용할 것인지 또는 금후 단순한 명목상의 특권으로 간주할 것인지는 대통령과 국회 중 어느 쪽이 국무총리와 내각에 보다 지배적인 영향력을 행사하는지에 좌우될 것이다. 개정안에 변동사항 없는 헌법 제66조에 따르면, 국무에 관한 대통령 조치에는 국무총리와 관련부처 장관의 부서(副署)가 반드시 필요하다.

개정안에는 대통령의 국무총리 지명 시 국회 승인 규정이 있다. 또 신임/불신임 투표 형태의 내각 전체승인 규정도 있다. 그러나 헌법 제69조에 의하면, 국무위원 한 명을 임면할 때는 대통령이 “국무총리의 동의로 국무위원을 임명 또는 교체할 수 있다.” 다른 한편, 개정안 제73조에 따르면 “행정각부의 장과 국무위원들은 국무총리의 제청 하에 대통령에 의해 지명된다.” 개정안은 어느 한 명 또는 일부 국무위원들의 교체가 내각 개조(교체)에 해당하는지 여부를 판단하지 않는다. 또 대통령이 자의로 국무총리를 교체하는 것을 금지하고 있지 않다. 대통령을 국무회의 구성원이자 의장으로 삼고 그에게 투표권 및 동률 시 그걸 깨뜨릴 수 있는 권한까지 부여한 헌법 조항은 개정안의 영향을 받지 않았다. 마지막으로 “국무총리는 대통령 지시 하에 각 부처 수장들을 통제 및 감독한다.”고 한 제73조가 그대로 유지된다.

이러한 모호함은 법리적이고 조직적인 문제들을 둘러싼 갈등과 함께 행정부와 입법부의 갈등을 격화시킬 공산이 크다. 대체로 개정안의 모호함은 대통령에게 유리한 방향으로 작동할 것이다. 국회와의 최근 갈등에서 완전히 승리함에 따라 이승만은 그가 지금껏 갖고 있는 권력들을 쉽게 포기하지 않을 것이다. ^註02 만약 대통령이 직접선거를 통해 재선되고(가능성이 있음), 국회에서 상원이 창설된다면 광범한 권력을 보유한 대통령의 지위는 한층 높아질 것이다.