헌 정 사
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IR 5922

THE MILITANCY OF THE RHEE GOVERNMENT IN INTERNAL KOREAN POLITICS -- A BACKGROUND REPORT

Date: May 29, 1952

Final analysis of the material contained in this report was concluded on May 28, 1952 by the Division of Research for Far East.

This report is distributed by OIR/IDR, telephone extension 4148 or 4149. When it has outlived its usefulness please return it to OIR/IDR, Room 101, SA-1.

President Rhee's use of force against the Assembly■ is the current phase of the struggle for power between Rhee and hie growing opposition. This struggle has increased in intensity as the impending presidential election draws near. ^註01 The conflict has crystallized on the broad constitutional issue of presidential vs. assembly power.

The principal factor bringing the conflict to a head probably was the imminence of an Assembly decision on a constitutional amendment that would give the Assembly control over the Cabinet. The immediate purpose of Rhee's resort to force apparently is to remove sufficient members to prevent the Assembly from acting against him.

However, Rhee cannot legally continue in office beyond mid-summer unless the Assembly reelects him or passes the amendment for popular election of the President, in which case his reelection would seem certain. With the present Assembly, chances of reelection are slight. Thus, unless he intends to disregard constitutional government, he must use pressures to reconstitute or reorient the Assembly.

The present situation produced a constitutional impasse extremely difficult to solve by compromise. Moreover, as long as Rhee continues to hold the Assembly impotent, there is danger that the militant clique conducting the campaign of force may in effect make Rhee himself captive and assume full power in South Korea.

A. Issues

Recent acts of coercion by the Rhee government against the Korean National Assembly, such as the arrest of at least nine assemblymen on obscure charges, reflect growing tensions over the impending presidential election. ^註02

The only important issue in this struggle for power however is the broad constitutional question of presidential vs. legislative power. Other issues exist but are philosophical, tactical or personal. Each side has been trying to limit the power of the other: the Assembly has been pressing for control over the Cabinet along parliamentary lines, while Rhee has been agitating for a bicameral legislature and popular rather than Assembly election of the President.

B. Immediate Causes

The intension of the Assembly to act in the next few weeks on the proposed constitutional amendment establishing a parliamentary form of government probably is the most immediate cause for the initiation of forceful action by the executive at this time. Other factors which may have influenced Rhee's actions were:

1. the recent return to Korea of former Prime Minister Chang Myon, an obvious rival of Rhee for the Presidency;

2. the controversy over the arrest of an assemblymen on charges of embezzlement and homocide;

3. the victory of the pro-Rhee groups in the recent local and provincial elections;

4. the manifestations of opposition to continued intimidation of the Assembly by new Prime Minister Chang T'aeksang.

C. Objectives

The Immediate objective of the President probably is to prevent the Assembly from acting against him. This he is attempting to do by removing enough members to intimidate the Assembly or to make it procedurally impossible for it to undertake strong action. (See Ⅳ below.) However, this action can only serve to hold the Assembly impotent for the moment.

Thus Rhee, if he has not already done so, will have to formulate further objectives. It would not be consistent with Rhee's political tactics to continue indefinitely to repress the Assembly or to attempt to rule indefinitely under the emergency powers given him in Article 57 of the Constitution. ^註03

Therefore, Rhee probably intends to construct a legal basis for his continuation in power. To this end he will most likely continue to coerce selected members of the Assembly until he forces enough recalls or resignations or in other ways forces the Assembly to conform to his wishes.

The present use of direct force against the Assembly strongly indicates that Rhee's efforts to develop strength within the Assembly during early 1952 hove generally failed. In March, the President's supporters in the Assembly appeared to be making headway toward complete rapprochement with the "independent" Liberal Party (formed within the Assembly independent of Rhee's own Liberal Party), which controlled 98 of the 183 members of the Assembly. However, anti-Rhee leaders within this group apparently were negotiating with tongue-in-cheek for the simple purpose of easing the executive's intimidation of the Assembly.

In early April, 22 members of the "independent" Liberal Party in the Assembly broke away to form a New Star Group. This new group joined with the 40 members of the Democratic Nationalist Party and the 12 of the People's Friends' Association In clear-cut opposition to Rhee. Other groups in the Assembly which bore no allegiance to Rhee were 10 members associated with Chang T'aeksang and 14 with Cho Pongam. The pro-Rhee forces were left with 76 members, and they could not even be sure of those.

The votes of the Assembly against Rhee since early April are concrete evidence of his weakness within that body:

1. On April 17 the parliamentary constitutional amendment was proposed by 126 members -- more than the necessary two-thirds vote to adopt an amendment;

2. on April 19, a bill requiring that a vacancy in the Prime Minister's position be filled within 10 days was passed by 66-0 out of 97;

3. on May 8, two anti-Rhee candidates for the vice-speakership received 94 end 14 votes against 56 for the pro-Rhee candidate.

The President and the militant clique of Yi Pomsok, Yun Ch'iyong, and Louise Im appear to have general control over all military and police forces of the ROK, as indicated by the following facts:

1. Opposition forces in the national police were purged by Home Minister Yi Sunyong In 1951, and his successor Chang Sokyun.

2. Adherents of the YI-Yun-Im clique have moved into key posts In the Defense Department since the appointment of Sin T'aeyong as Defense Minister in late March. This is especially true in the military police and Army CIC, over which the UN Command has theoretical, but unexercised, control.

3. The Korean major general enforcing martial law in Pusan and other areas of South Kyongsang Province is a close associate of Sin T'aeyong and is tied with the Yi-Yun-Im clique.

However, Rhee's opponents are not entirely lacking in strength both in and out of the army:

1. The associates of former chief of staff Chong Ilgwon have not yet been altogether removed from key posts.

2. The present chief of staff and his associates, who antedate the Sin appointment, probably still have some ties with former Defense Minister Yi Kibung, who probably is anti-Rhee in the present crisis.

3. A covert assassination cell is reported to have been formed by the Democratic Nationalists. They secure same support from segments of the quasimilitary Youth Corps and in the Federation of Labor, despite Rhee's apparent control over at least the top levels of these organizations.

In general, however, the opposition elements within the military forces seem too weak to put up organized resistance to the administration.

But it should be noted that in this coup Rhee has for the first time permitted a single clique to intrench itself in positions of power in the regime and to take charge of this campaigns. The clique of Yi Pomsok, Yun Ch'iyong, and Louise Im in the longer range are thus situated to hold the President captive. At a minimum, they will probably be given spoils in the coup, beginning perhaps with cabinet posts for them all and acting prime ministership for Yi.

So long as it is prevented from securing a quorum, the Assembly is impotent. Its speaker may call upon the executive, under the National Assembly Law, for forces to protect them, and individual members may seek to alleviate the present crisis by conversations with the executive or foreign representatives. But without a majority of its seated members present the Assembly can not conduct official business.

With a simple majority of its members present, the Assembly could harrass the President in resolutions and legislation as it has for four years unless prevented by fear or by distortion of the proportion of partisan blocs through interference. The resolutions, however, are without force and the legislation would be subject to a veto, over which a bill can be passed only by a two-thirds vote in the presence of two-thirds quorum; and the following considerations are in this connection noteworthy:

1. The election of the President is governed solely by Article 53 and 57 of the Constitution. Two thirds of the members constitute a quorum for the procedure. In effect, a simple majority of these voting is adequate for election, inasmuch as a two-thirds majority requirement applies only to the first two ballotings, after which a run-off is held between the highest two candidates. The plan mentioned by opposition leader Kim Tongsong to hold the election within the immediate future is constitutional, if a two-thirds quorum can be secured. The Constitution merely requires that the election be conducted at least 30 days before the expiration of the President's term, and does not preclude an earlier election. The Constitution requires use of the secret ballot in this election.

2. The adoption of the proposed amendment for parliamentary government which may be acted upon at any time after June 7 would require the approval of more than two-thirds of the total membership -- a difficult feat.

3. Efforts to impeach the President would be most difficult. Sixty members are required to introduce the motion, and a two-thirds vote of a two-thirds quorum to institute impeachment proceedings. The impeachment court would consist of five members of the Assembly and five justices of the Supreme Court, with the Chief Justice as chairman in trial of the President. A two-thirds vote of the Court is required for impeachment.

The present coup in the Republic of Korea threatens to produce an impasse that will be difficult to solve.

Rhee launched the coup in a last effort to maintain control. To abandon the use of force now would be to concede to the opposition. He will be difficult to swerve from his present course and will probably continue to apply force end strong pressure upon large elements of the Assembly for some time.

Rhee probably will endeavor to legalize his continuation in office but could do this in reasonable safety only through extreme pressures upon the Assembly and obvious manipulation of legislative action. However, if the Assembly as presently constituted were enabled to legalize his position through constitutional amendment or through election, it would also be in a position to act against him.

The heat of the conflict and the lack of trust in the other party will make compromise agreements extremely difficult to arrive at. Consequently, there is danger that an impasse may continue for same time in which Rhee will exercise force to hold the Assembly impotent.

In the end, it appears probable that one party or the other must give way completely. As the impasse continues, the possibility will increase that Yi Pomsok may establish himself as the strong man of the regime.

IR 5992

한국 정치에서 이승만 정부의 호전성 – 배경 관련 보고서

날짜 : 1952년 5월 29일

국무부 정보조사과

이 보고서에서 활용된 조사 관련 내용들은 1952년 5월 28일 극동 관련 조서과에서 작성한 것이다.

요약

I. 문제점들, 직접적인 원인과 목적

A. 문제점들

B. 직접적인 원인들

C. 목적

II. 국회 내부의 정치 분포

III. 한국군 및 주요 병력의 충성도

IV. 국회의 합법적인 대응과 능력

V. 결론

이 보고서는 ORI/IDR이 배포한다. 전화번호 4148 혹은 4149. 활용가능성이 종료되면 곧바로 OIR/DIR, 101호, SA-1로 반납해 주기를 바란다.

2급 비밀

이승만 대통령이 국회를 상대로 무력을 활용하기로 한 것은 현재 이승만과 그의 경쟁 세력의 다툼의 상징이라고 볼 수 있다. 이런 다툼은 최근 임박한 대통령 선거와 관련된 싸움이 점점 더 격렬해지고 있다는 점을 보여준다. ^註01 이런 다툼은 대통령과 국회를 둘러싼 헌법상의 문제점들로 드러나고 있다.

다툼의 주원인은 헌법 개정과 관련해서 국회가 내각 통제를 할 수 있도록 헌법을 수정하고자 하는 데에서 비롯되고 있다. 이승만이 국회를 상대로 무력을 사용하기로 한 결정은 많은 의원들을 제거해서 자신에게 국회가 저항하지 못하게 만들고자 하기 때문이다.

그러나 법적으로는 국회가 이승만을 대통령으로 다시 뽑거나 아니면 대통령 직선제를 국회에서 통과시키지 않는 이상 이승만은 여름이 지나게 되면 대통령직을 내놓아야만 한다. 대통령 직선제가 치러질 경우 그는 확실히 연임할 것으로 보인다. 현재의 국회에서는 그가 대통령직을 연임하기는 어려운 상황이다. 따라서 합헌정부를 사실상 무시하지 않는 이상 현재의 국회를 재구성해야만 하는 상황이다.

현재 상황은 타협에 따라서 해결되기는 매우 어려운 헌법적인 교착상황에 놓여있다. 게다가 이승만이 계속해서 국회를 무능한 상황으로 몰아갈 경우, 군부 파벌이 무력을 사용할 가능성도 배제하지 못하게 되며 심지어 이승만조차 포로로 삼을 수도 있다. 그리고 한국의 모든 권력을 장악할 가능성도 배제하지 못한다.

한국의 국회에 대한 이승만 정부의 강경책들, 예를 들어 적어도 9명의 국회의원을 이상한 혐의에 따라서 체포한 것과 같은 조치에 따라서 다가올 대통령 선거를 둘러싼 갈등이 점점 더 심화되고 있다. ^註02

이번 논란에서 드러나는 권력 투쟁의 진정한 이슈는 바로 대통령과 국회의 권력에 대한 헌법 상의 쟁점과 관련이 있다. 다른 문제들도 있지만 대체로 고리타분하고, 사소하며 개인적인 문제에 불과하다. 대통령과 국회는 각각 상대방의 권력을 줄이기 위해서 노력해 왔다 ; 국회에서는 정당의 노선에 따라서 내각에 대한 통제권을 장악하고자 노력해 왔다. 반면 이승만은 양원제를 주장해왔으며 국회에서 대통령을 선출하는 것보다는 더 인기있는 직선제를 주자해 왔다.

내각책임제 정부형태를 골자로 하는 헌법 개정안을 다가오는 몇 주 안에 제안할 것이라는 국회의 의도야말로 현재와 같은 상황에서 정부로 하여금 무력을 동원하게 만드는 가장 직접적인 원인을 제공하고 있다. 기타 이승만의 조치에 영향을 미치는 점은 다음과 같다 :

1. 전임 국무총리인 장면이 최근 한국에 귀국했으며, 장면은 이승만의 강력한 대통령 선거 라이벌이기도 하다 ;
2. 국회의원 체포과정에서 횡령과 살인이라는 체포영장을 둘러싼 논란
3. 최근 지방자치제 선거에서 이승만을 지지하는 세력이 승리했던 점
4. 장택상 신임 국무총리가 국회에 대한 협박을 중단하라고 선언했던 점

대통령의 목적은 아마도 국회가 그를 향해 저항하는 것을 참을 수가 없었기 때문으로 판단된다. 이점은 이승만이 상당수의 국회의원들을 제거해서 국회에 경고하고 나아가서 향후 대통령을 향한 강한 반발 조치를 취하지 못하게 만든 행동에서 확인할 수 있다.(아래 IV를 참조하라) 그러나 이런 조치들은 당분간 국회를 혼수상태로 만들어 버렸다.

따라서 이승만은 현재까지는 공개적으로 드러내지는 않았지만 추가적인 목표를 내세울 것이다. 의회를 무기한 탄압하거나 헌법 57조에서 부여한 비상권한 하에서 무기한 통치를 시도하는 것은 이승만의 정치적 전술과 일치하지 않을 것이다. ^註03

따라서 이승만은 아마도 자신의 권력 유지를 위해서 필요한 몇 가지 법률적 조치들을 시도할 것으로 판단된다. 강제로 소환조치를 당하게 만들거나 아니면 사임하거나 하는 방식을 통해서 국회가 이승만의 계획에 찬성하도록 만들기 위해서 이승만은 계속해서 국회의원들을 상대로 억압적인 조치를 취하게 될 것으로 판단한다.

현재 상황에서 직접적인 물리력을 활용해셔 국회를 압박하고 있는 것은 1952년 초반에 이승만이 국회를 향해 강력한 조치를 취했던 것이 사실상 실패했다는 것을 보여주고 있다. 지난 3월 달에 국회의 이승만 지지파들이 “원내”(independent) 자유당(국회 내부에서 결성된 이승만의 자유당을 지칭)을 중심으로 통합을 시도했다. 국회의원 183명 중에 98명으로 구성되어 있다. 그러나 이승만의 국회에 대한 협박으로 인해 이 세력 내부의 이승만 반대 세력들이 통합 협상을 우롱하고 있는 상황이다.

4월 초 쯤에는 22명의 원내 자유당 의원들이 이탈하여 신성회(New Star Group)를 조직한 바 있다. 이들은 40여명의 민국당 의원들 및 12명의 민우회(People’s Friends Association))와 연합하여 이승만 반대전선에 합류했다. 이 그룹의 나머지 의원들은 이승만에 대한 지지를 철회한 10명의 의원들은 장택상과 결합했으며, 나머지 14명은 조봉암과 연결되어 있다. 이승만 지지파 의원들은 이제 76명으로 줄어들었는데 이 숫자도 이제 더 줄어들 가능성도 있는 상황이다.

이승만에 저항하는 국회에서의 표결 사례로 본다면 지난 4월 초부터 이승만의 국회에 대한 영향력이 점점 약화되고 있음을 의미한다 ;

1. 4월 17일, 헌법 개정안이 126명의 의원들에 의해서 제의되었다 – 헌법 개정안을 통과시키기 위해 필요한 제적의원의 2/3를 넘어서는 숫자였다 ;
2. 4월 19일, 국무총리가 궐석한 경우 후임자의 임명을 10일 이내로 시행해야 한다는 법률 개정안이 97명의 국회의원이 출석해서 표결 결과 66 대 0으로 통과되었다;
3. 5월 8일, 이승만을 반대하는 반대하는 국회부의장 후보 둘이 출마해서, 국회 표결 결과 94표와 14표를 득표했으며, 이승만을 지지하는 후보는 56표를 득표했다.

대통령과 군부 출신인 이범석, 윤치영, 임영신(Louise Im) 등은 현재 한국의 군부와 경찰 병력을 완벽하게 통제하고 있다. 이는 다음과 같은 점들에서 확인할 수 있다 :

1. 1951년 내무장관 이순용(Yi Sunyong)과 그의 후임자인 장석윤(Chang Sokyun)은 경찰 병력 내부의 반대파들을 모두 숙청한 바 있다.
2. 지난 3월 국방장관에 신태영(Sin T’aeyong)이 임명된 이후 이법석, 윤치영, 그리고 임영신을 지지하는 파벌들이 국방부의 핵심 요직을 장악해 오고 있다. 특히 이는 헌병과 육군 방첩대에서 두드러지는데, 이 부대들에 대해서는 유엔 사령부가 이론상으로는 통제권이 있지만 실제로는 방치하고 있는 상황이다.
3. 부산 지역과 경상남도 지역에서 계엄사령관으로 복무하고 있는 한국의 장군은 신태영의 측근이며 이범석과 윤치영 그리고 임영신과도 가까운 관계에 있는 인물이다.

그렇지만 이승만의 반대파 역시 군부 안팎에서 활동중이다 ;

1. 전임 육군참모총장인 정일권의 측근들은 여전히 핵심 요직에 남아있다.
2. 현재 참모총장 및 그의 측근들은 신태영의 임명에 반대한 적이 있다. 아마 이들은 전임 국방장관인 이기붕과 관련이 있을 것으로 판단되는데, 적어도 이기붕은 반 이승만 입장을 가지고 있을 것으로 추정된다.
3. 민국당과 관련이 있는 비밀 암살단이 현재 활동중인 것으로 보고된 바 있다. 이들은 비록 이승만이 최고 지도자 그룹들을 완벽히 통제하고 있는 준군사단체인 족청(Youth Corps) 요원들 및 노동총연맹(Federation of Labor)의 지지도 받고 있는 것으로 보인다.

그러나 이런 군부 세력 내부에 있는 반대파들은 스스로 조직해서 저항하기에는 너무 세력이 약한 상황이다.

이런 방식의 쿠데타에서 이승만은 처음으로 단일한 세력이 정권 내부에서 권력을 장악하는 것을 허용했다는 점에 주목해야 한다. 이범석, 윤치영, 임영신을 중심으로 한 파벌들은 대통령마저 포로로 삼을 정도로 권력을 장악하고 있는 상황이다. 적어도 이들에게는 쿠데타에서 전리품을 수여하게 될 것이며, 이들 모두에게는 내각의 주요 직위와 이범석에게는 총리 권한대행 자리가 주어질 것이다.

현재 상황에서는 정족수를 채우기 힘든 국회는 사실상 활동하기 어렵다고 판단된다. 국회의장은 국회법에 따라 행정부에게 국회를 보호할 병력을 요청할 수 있으며, 개별 의원들은 행정부나 다른 외국 정부와 대화를 통해서 위기 상황을 돌파하고자 노력할 수 있다. 그러나 정족수 의원 대부분이 출석할 수 없는 현재 상황에서는 공식적인 업무를 수행하기는 어려운 상황이다.

국회의원의 과반수가 출석하기만 하면 국회는 4년 동안 각종 결의안이나 입법 등을 통해서 대통령에 대한 견제 활동을 할 수 있다. 물론 여기에는 당파적 이해관계에 따른 간섭 행위나 위협과 같은 행동이 없어야 가능할 것이다. 그러나 결의안은 효력이 없으며 통과된 법안은 거부권으로 방해를 받고 있는 상황이다. 거부권이 행사된 경우에는 2/3 이상이 출석하여 2/3 이상의 찬성표를 다시 받아야만 거부권을 무력화시킬 수 있는 상황이다 ; 다음의 고려사항이 이와 관련하여 주목할 만하다 :

1. 대통령의 선출은 헌법 제53조와 제57조에 의해서만 제한을 받는다. 대통령 선출 절차를 위해서 국회의원 2/3 이상이 출석해야만 정족수를 채울 수 있다. 그러나 대통령 선출에서는 단순 과반수 이상의 투표 결과만이 필요한데, 왜냐하면 첫 번째 표결에서만 2/3 이상의 득표를 해야 대통령이 될 수 있지만 이후 결선 투표에서는 후보자 두 명 중 단순 과반수만 차지하더라도 가능하기 때문이다. 2/3 이상의 정족수가 채워지기만 하면, 김동성 야당 대표가 가까운 시일 내에 총선을 실시하겠다고 발언한 내용은 헌법에 정확히 부합한다. 왜냐하면 헌법은 대통령 임기 만료 30일 이전에 선거를 실시할 것을 요구할 뿐이며 조기 선거를 배제하지 않고 있기 때문이다. 헌법은 총선거에서 비밀 투표를 활용할 것을 규정하고 있다.
2. 제안된 내각 책임제 하의 정부와 관련된 헌법 수정안을 채택하려면 6월 7일 이후 언제라도 전체 구성원의 2/3 이상의 승인이 필요하지만 이를 실행하기는 어려울 것이다.
3. 대통령을 탄핵하는 문제는 아마 가장 실행하기 곤란한 일이 될 것이다. 탄핵소추안을 발의하려면 국회의원 60명이 필요하고, 이후 탄핵 절차를 개시하려면 정족수의 2/3 이상이 찬성해야 가능하다. 탄핵심판을 위한 법원은 국회의원 5명과 대법관 5명으로 구성되며, 재판장은 대법원장이 맡게 된다. 탄핵을 위해서는 법원의 3분의 2 이상의 찬성이 필요하다.

현재 진행되고 있는 쿠데타는 수습이 곤란한 어려움을 초래할 것으로 판단된다.

이승만은 통제권을 유지하기 위한 마지막 노력으로 쿠데타를 일으켰다. 지금 이런 강제력 사용을 포기하는 것은 반대파에 양보하는 결과일 것이다. 이승만은 이런 방침을 바꾸기는 어렵다고 판단되며, 아마도 한동안 국회의 많은 구성원들에게 강한 압박을 계속 가할 것이다.

이승만은 아마도 자신의 집권을 합법화하기 위해 계속 노력할 것이지만, 국회에 대한 압박과 입법 활동과 관련한 명백한 조작을 통해서만 이를 수행할 수 있을 따름이다. 그러나 현재와 같이 국회에 대해서 개헌이나 선거 방식을 통해 이승만의 대통령직을 합법화하려는 시도를 계속한다면, 국회는 아마 이승만에 대해서 적대적인 조치를 취할 수도 있다.

갈등이 고조되고 또한 상대에 대한 믿음이 없는 상황에서, 양자가 타협을 통해서 합의하기는 매우 어려운 상황이다. 결과적으로 이승만이 국회를 무력하게 만드는 힘을 행사하여 현재와 같은 교착상태가 계속될 위험이 있다.

결국 어느 한쪽이 완전한 양보를 하는 것 외에는 다른 대안이 없다. 현재와 같은 교착상태가 지속된다면 이범석이 권력을 장악하는 쪽으로 전개될 가능성도 있을 것이다.