헌 정 사
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◯ 鄭濬 議員　그동안 質疑를 여러분들께서 하셨는데 대개는 그동안 한 것을 보면 重複된 그런 質疑가 많이 있었드랬습니다. 하니까 이 農地改革法을 速히 通過하기 爲해서 質疑는 이것으로서 終了를 하고 이 時間부터 大體討論에 들어가기를 動議합니다.

◯ 黃虎鉉 議員　再請합니다.

◯ 金鳳祚 議員　三請합니다.

◯ 副議長 金東元　質疑는 이것으로서 終了하고 大體討論으로 옮기자는 動議가 成立되었습니다.

◯ 李晶來 議員　本 議員도 質疑의 發言을 要求한 사람의 하나입니다. 그렇다고 해서 本 議員이 말을 못 해서 이 鄭濬 議員의 動議에 反對하는 것이 아니라 이 土地改革法案이라고 하는 것은 重大한 問題입니다.

그러면 從來에 우리가 質疑를 해온 것을 보면 重複이 된 點도 있고 그랬으나 答辯하는 분은 重複된 말은 省略을 해서 지금까지 나왔습니다. 그러면 지금까지 質疑에 重複된 것이 아닌 質疑의 內容을 가지고 있는 同志들도 많이 계실 줄 압니다. 그렇다고 하면 이 重大한 法案을 討議하는 이 마당에 말하자면 討論終結과 같은…… 或은 自己의 묻고 싶은 것을 물었다고 해서 言論을 封鎖하는 것과 같은 嫌疑가 있으므로 해서 지금까지의 質疑 가운데에 重複되는 點은 省略을 하고 따라서 時間을 有用하게 쓰기 爲해서 혹은 質疑한 議員이 重複되는 質問을 한다 하더라도 答辯하는 委員長으로서는 重複되는 質問에 對해서는 答辯을 省略한다고 하면 過히 時間이 많이 걸리지 않을 줄 생각하므로 이 動議에는 反對하며 이로부터서 質疑를 繼續해 주시기 바랍니다.

◯ 副議長 金東元　그러면 可否를 묻습니다.

(擧手 表決)

在席 百二十四, 可에 六十九, 否 十, 動議대로 可決되었습니다.

그러면 大體討論으로 옮기겠는데 大體討論에 發言을 申請한 이가 마흔세 분이 있읍니다. 할 수 있는 대로 참말 文字 그대로 大體討論만 簡單히 해 주십시요. 그래서 여러분이 억울하지 않게 四十三人이 다 말씀하도록 그렇게 進行해 주면 좋겠습니다.

(「質疑한 분은 大體討論은 省略하며는 좋겠습니다.」 하는 이 있음)

지금 어떤 議員의 말씀은 質疑하신 이는 아무쪼록 大體討論 안 하시면 좋겠다는 말씀이 있습니다. 그쯤 알어 주세요. 그러면 李龜洙 議員 말씀하세요.

광복 직후 남한의 인구 중 약 70-80%는 농민, 그리고 그 중에서도 대부분은 소작농이었기 때문에 경자유전의 원칙을 실현하는 농지개혁은 해방정국의 핵심과제 중 하나였고, 더구나 소련군이 진주한 북한에서는 무상몰수 무상분배 원칙에 의한 농지개혁을 시행한 것으로 대대적으로 선전되었기 때문에 농지문제의 해결은 더욱 시급한 과제이기도 했다. 그리하여 미군정기에는 남조선과도입법의원을 통해 적산농지를 대상으로 한 농지개혁을 시도하기도 했으나 불발에 그쳤고, 1948년 헌법(제86조)에서 “농지는 농민에게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정한다”고 규정함으로써 이는 새 정부와 제헌국회의 직접적인 소임이 되었다.

이를 수행하기 위한 입법작업은 새 정부의 농림부로부터 시작하였다. 이승만은 조각과정에서 농림부장관에 조봉암을 임명했고, 농림부의 실무진도 해방정국의 민전(민주주의민족전선)에서 농업문제를 담당한 이론가였던 차관 강정택, 그리고 조봉암의 강력한 신봉자인 농지국장 강진국으로 꾸려졌다. 농림부는 1948년 9월 7일 농지개혁법기초위원회를 구성하여 약 5개월 뒤인 1949년 1월 14일 농지개혁법의 「농림부 안」을 성안했는데, 이 안은 지주에 대한 보상지가를 「연간 수확량의 15할(3년 거치, 10년 분할상환)」로 하면서 상환지가는 「12할(6년 분할상환)」로 하며(보상액과 상환액의 차액 3할은 정부가 부담), 자작농 소유상한을 3정보로 하고, 농지개혁 후 농지의 매매 및 소작·임대차를 금지하는 등을 그 핵심내용으로 하였다.

그러나 이 「농림부 안」은 지주계층을 주축으로 하는 한민당계 각료들의 거센 반발에 부딪쳐 국무회의에서는 이를 기획처에서 재심사하도록 했다. 당시 기획처(처장 이순택 전 한민당 재산분과위원장)와 법제처(처장 유진오), 그리고 예산을 담당하는 재무부(장관 김도연)는 모두 한민당계 인사들을 주축으로 운영되고 있었다. 그 직후 조봉암은 농림부의 양곡매입비를 장관 관사구입에 전용했다는 의혹으로 민주국민당 의원들로부터 공격을 받아 1949년 2월 2일 사의를 표명하였고(2월 21일 수리) 기획처는 농림부 안을 대폭 수정한 「기획처 안」을 1949년 2월 4일 국무회의에 상정하는데, 이 안에서는 보상지가를 연 수확량의 「20할(거치기간 없이 10년 분할상환)」로 인상하고 상환지가 역시 「20할(10년 분할상환)」로 인상하였으며, 자작농 소유상한은 3정보로 완화하였다. 국무회의는 다음날인 2월 5일 이를 가결하여 정부 법률안으로서 국회에 제출하였다.

한편 국회에서는 이훈구 외 31인이 1948년 11월 13일 발의한 「농지개혁법」안이 산업위원회로 회부되어 있었는데, 산업위원회는 이 안과 정부 안을 종합한 대안을 1949년 3월 3일 제출하여 이것이 국회 본회의의 심의대상이 되었다.

산업위원회의 대안은 보상지가를 연 수확량의 30할로 높이는 등 정부 안보다도 농민에게는 불리한 규정들을 두고 있었다. 이는 산업위원회의 위원장이 서상일이고, 위원 40명 중 과반수가 넘는 28명의 의원이 민국당 소속이라는 점으로써 일정 부분 설명된다. ^註01 그러나 유상이라고는 해도 농지개혁법의 실시는 그 자체로서 지주계층에게 종전보다 불리한 것이었으므로 한민당의 의사에 따라 국회산업위원회는 국회안 및 정부안의 상정을 계속 지연시켰다. 산업위원회가 법안 상정을 계속 기피하자 3월 1일 서용길(성인회) 외 30명의 의원은 2월 5일자로 국회에 접수된 정부안의 상정을 제의하여 3월 3일 산업위원회에 회부하였다. 국회법에 따라 법안상정이 불가피해진 산업위원회는 3월 10일 국회안을 긴급동의로 본회의에 상정시켰다. 지주에게 불리한 정부안의 상정을 봉쇄하고 지주측에 유리한 산업위원회 안을 상정한 것이다.

농지개혁법안은 3월 10일부터 18일까지 질의 및 대체토론을 마치고 4월 1일부터 제2독회에 들어갔으나 법안심의 과정에서 산업위원회안은 대폭 수정되었다. 특히 정부 안보다도 농민에게 불리한 국회 안에 대해 비판이 집중되었다. 비판의 선봉은 소장파 세력들이었지만, 일민구락부나 이정회 소속의원들 역시 '농민을 위한 농지개혁이 아니라 지주를 위한 농지개혁'이라고 국회안을 비판하였다. 그런 의미에서 “공산주의자들이 왈 말하는 무상몰수, 무상분배를 주장하는 이 마당에 있어서 이와 같이 지주를 위한 지주만을 생각하는 토지분배를 구상해 가지고 능히 이 농민들을 민국정부로서 관심할 수 있도록 유도할 수 있는가”라는 윤재근 의원(이정회)의 의문은, 농지개혁에 대한 이승만의 생각과 일치하는 것이었다. ^註02 결국 4월 25일 통과된 농지개혁법은 보상지가 「15할, 5년 상환」, 상환지가 「12.5할」(차액 2.5할은 정부가 부담)로 수정되었다(재석 152명 중 가 80, 부 3표). ^註03

이는 농지개혁을 통해 산업자본으로의 전환을 꾀하면서 지주측 이익을 최대한 보장하고자 했던 한민당의 의도는 국회에서 소장파와 이정회·일민구락부의 연합에 의해 좌절된 것으로 평가되기도 한다. 이 평가에 따르면 농지개혁법 제정과정에서 한민당은 자신들의 기반인 지주라는 특정의 계급적·계층적 이익보호를 최우선시했고, 이에 맞서 소장파세력들은 농민적 입장에서 봉건제의 철저한 타파를 주장했으며, 그러한 대립 속에서 이정회와 일민구락부 등 친이승만계 의원들은 소장파를 지지하였다고 한다. 그 의도는 농지개혁을 통해 농민들을 신생 정부로 끌어들이는 동시에 한민당의 기반을 와해시키려는 것이었고, 한민당의 수구적 보수노선과 소장파의 진보적 개혁노선, 이정회의 보수적 개혁노선의 구도 속에서 친이승만계 의원과 소장파 사이에 일종의 ‘개혁연합'이 형성되었고, 그 결과 한민당의 의도를 물리치고 개혁적인 농지개혁법안이 탄생되었다는 것이다. ^註04 그 직후인 1949년 4월 30일 제2회 국회의 회기는 만료하였고, 농지개혁법안은 폐회중인 5월 2일에 정부로 이송되었다.

농지개혁법안을 이송받은 국무총리 이범석은 법안 제7조에서 규정한 보상액을 정부가 감당할 재원이 부족할 뿐 아니라 그 지급이 악성 인플레이션을 조장할 수 있으니 이를 개정하라는 등 요지의 「환부이유서」를 보내면서, 동 법안을 “헌법 제40조에 의하여 국회에 환부하고자 하였으나 방금 국회 폐회중이어서 그를 행할 수 없고 동 법안은 자연히 소멸된 것으로 간주할 수밖에 없게 되었“다는 내용의 통고문을 1949년 5월 16일자로 국회의장에게 발송하였다. 문제는 1948년 헌법 제40조는 국회가 가결한 법률안을 정부가 이송받은 날로부터 15일 이내에 대통령이 이를 국회에 환부하여 재의를 요구할 수 있다고 규정했을 뿐, 이 때 국회가 폐회중인 경우에 어떻게 처리할지에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다는 데 있었다. 그 경우에 법률안은 자동적으로 소멸한다는 것이 정부의 입장이었다.

그러나 당시의 국회법 제61조는 회기불계속의 원칙을 채택함에 따라 재의요구된 법률안을 포함하여, 회기중 국회에 제출된 의안이 그 회기중에 의결되지 못하면 다음 회기로 넘겨 계속 심의되지 않고 폐기되었다. 그리하여 1949년 5월 24일 개회한 제3회 국회는 6월 14일, 15일 이틀에 걸쳐 논의한 끝에 “농지개혁법에 대한 정부 소멸통고는 위법적 조치이므로 농지개혁법안은 헌법 40조 제4항에 의하야 법률로서 확정된 것을 결의”하고 ^註05 이를 정부로 환송하였다. 이를 환송받은 정부가 1949년 6월 21일 법률 제31호로 농지개혁법을 공포함으로써 이 법률은 같은 날 시행되었다. 그러나 이는 공포 뒤에 동법을 즉각 개정한다는 것을 전제로 하는 것이었다.

위와 같은 전제에 1949년 7월 1일 제4회 국회 개회식에서 이승만 대통령은 농지개혁법의 시급한 개정을 촉구하였다. 이에 따라 이인 의원 외 10인, 황호현 의원 외 31인, 이원홍 의원 외 10인 등이 각각 수정안을 제출하였고, 이 수정안들은 정부안과 함께 산업위원회로 회부되었다.

산업위원회는 이러한 내용을 취합하여 농지개혁법 중 개정안을 작성하여, 제17차 본회의(1950년 1월 28일)에 상정하였다. 산업위원회는 지주에 대한 보상지가 15할과 농민에 대한 상환지가 12.5할을 모두 24할로 인상해서 통합하는 등 수정안이 아니라 사실상 새로운 법안을 제출하였다. 당초 농지개혁법 제정 당시의 한민당 안을 사실상 부활시키고자 한 것이다.

그러나 본회의 심의과정에서 보상지가는 산위안의 24할, 또 다른 수정안의 20할 등이 모두 부결되고 원안대로 15할로 결정되었다. 소장파세력이 소멸된 상태에서 보상지가 15할이 고수될 수 있었던 것은 같은 보수정파이면서도 민국당과 각축관계에 있었던 친이승만 계열의 일민구락부와 국민당에 의해서 가능하였다. 본회의 심의과정에서 산업위 소속 국민당 의원(이유선, 황두연 등)들은 산업위원회 안의 24할 결정과정의 문제점을 비판하였고, 일민구락부의 박순석 의원 역시 24할의 문제점을 논박하였고, ^註06 결국 이들에 의해 민국당의 시도는 좌절되었다.

하지만 상환지가 문제를 둘러싸고는 상환지가와 보상지가를 동일하게 하자는 산업위원회 안이 통과되어 결국 보상지가와 동일한 15할로 인상되었다. 정부에서는 재정압박을 이유로 양자를 동일하게 규정하기를 원했었고 결국 이것이 관철된 것이다. 원안 심의 당시에는 이정회, 동인회, 성인회와 같은 강력한 소장파 그룹이 역할하였지만, 개정안 심의 때에는 국회프락치사건으로 소장파 교섭단체가 거의 해체됨에 따라 정부와 산위측의 공세를 감당할 수 없었던 것으로 해석되기도 한다. 그러나 제헌국회 후반기에 통과된 농지개혁법은 한민당-민국당 계열의 지주중심적 농지개혁입법 시도를 제압하고 개혁적 내용을 고수한 것이었다고 평가된다.